Lokalt styre av verneområder

Forvaltning av nasjonalparker og landskapsvernområder er et statlig ansvar som utøves av fylkesmennene. På bakgrunn av lokal motstand mot vern og konfliktfylte verneplanprosesser, har Stortinget bedt om forsøk med ulike modeller for lokal medvirkning i forvaltning av større verneområder. Siden 2001 er det gjennomført forsøk i fire verneområder. På oppdrag fra Direktoratet for naturforvaltning har vi fulgt og evaluert forsøkene. Evalueringene ble lagt fram våren 2008. Hovedkonklusjonen er at kommunene stort sett ivaretar de krav og oppgaver som ligger til en forvaltningsmyndighet. Sist høst la direktoratet fram sin egen evaluering av forsøkene. I denne rapporten er vår konklusjon lite synlig.

Forsøkene har foregått i områdene Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiane, Dovrefjell-Sunndalsfjella, Forollhogna og Blåfjella-Skjækerfjella og involverer i alt 27 kommuner. Modellene er forskjellige, men felles for alle er at kommunene alene eller i felleskap har fått delegert mer myndighet i verneområdene. Vår vurdering er at lokale myndigheter har behandlet de sakene de skal behandle, de har utarbeidet forvaltningsplaner og de har gjennomført informasjonstiltak. Dokumentasjon og skjøtselstiltak er i mindre grad utført. Enkelte kommuner innfrir ikke krav om naturvitenskapelig kompetanse og rapportering. Det er også eksempler på mangelfull saksbehandling. Noen kommuner har problemer med å samarbeide om felles forvaltningspraksis. Enkelte kommuner ser forsøket som en mulighet til å begrense restriksjoner og gir for eksempel relativt mange dispensasjoner fra motorferdselforbudet i verneområder, uten at dette nødvendigvis innebærer direkte brudd med verneforskrifter eller forvaltningsplaner. I mange distriktskommuner er utmarka viktig både for tradisjonelle næringer, som rekreasjonsområder og som områder med potensial for nytt inntektsgrunnlag. Som ventet vektlegger kommunene økonomisk utnytting av utmarka i større grad enn hva statlige vernemyndigheter gjør. Den lokale vernepolitikken skjer imidlertid i hovedsak innenfor rammene for forvaltning av verneområder. Svakhetene ved lokal forvaltning kan etter vår vurdering langt på veg unngås gjennom klarere regler, bedre samarbeid mellom de ulike myndighetene og ved at staten har myndighet til å avgjøre klager og omgjøre vedtak.

I forvaltning av verneområder er det mange aktører som må samarbeide uansett hvem som har forvaltningsmyndigheten og hvilken modell som velges. Det skaper utfordringer. Forvaltningen foregår i et samspill hvor kommunene, fylkesmennene, Statens naturoppsyn, Direktoratet for naturforvaltning, organisasjoner og grunneiere deltar. Alle disse vil påvirke forsøk med lokal forvaltning, bevisst eller ubevisst. Dette perspektivet er fraværende i direktoratets rapport. Fylkesmennenes forvaltningspraksis i verneområder har også mangler. Bare 9 av 29 nasjonalparker har godkjente forvaltningsplaner. Forvaltning av verneområder blir sterkt kritisert av Riksrevisjonene fordi det er iverksatt så få tiltak i truede vernområdet. Dette kan tyde på at miljøforvaltningen ikke har forvaltet vernede områder eller hatt midler til at verneverdiene opprettholdes. Dessuten er en viktig forutsetning for vurdering av forsøk med lokal forvaltning at forvaltningspraksisen i verneområder er i endring, uavhengig av forsøkene. Et eksempel er nye statlige målsettinger om at lokalsamfunnene skal kunne ha næringsmessig nytte av verneområder.

Direktoratet for naturforvaltnings evaluering av lokal forvaltning av verneområder omfatter både de fire forsøksområdene og andre verneområder hvor kommunene har hatt delegert forvaltningsmyndighet. Bakgrunnen for direktoratets rapport er våre evalueringsrapporter, rapporteringer fra kommunene, samt egne og innhentede erfaringer fra fylkesmennene og Statens naturoppsyn. I rapporten blander direktoratet dette sammen slik at det blir uklart hva som er våre konklusjoner og hva som er direktoratets egne vurderinger. Erfaringene fra forsøkene er sammensatte. Vi mener at de fleste kommunene ivaretar forvaltningsoppgavene i samsvar med rammene som er gitt for forsøket. Lokale konflikter og forvaltningsutfordringer er ikke nødvendigvis løst, men dette kan neppe tilskrives forsøkene alene. Det er dessuten store forskjeller i erfaringer mellom de ulike modellene. Direktoratet mener at erfaringene fra forsøkene tilsier at lokal forvaltning ikke bør videreføres. Dette kan ikke begrunnes med konklusjonen fra våre evalueringer alene.

Forsøkene med lokal forvaltning gir i seg selv ikke grunnlag for noe entydig svar, verken på spørsmålet om lokal eller statlig forvaltning av verneområder, eller spørsmålet om hvilken modell som eventuelt bør velges for lokal forvaltning. Direktoratet for naturforvaltning foreslår å opprette statlige «nasjonalparkforvaltere/sekretariater» i lokalsamfunn nær nasjonalparkene, gjerne samlokalisert med naturoppsyn, nasjonalparksenter, eller lignende. Det finnes nok gode argumenter for et slikt forslag. Forslaget kan imidlertid heller ikke begrunnes med resultatene fra våre evalueringer av forsøkene med lokal forvaltning.

Professor Eva Falleth, Universitetet for miljø- og biovitenskap

Seniorforsker Sissel Hovik, Norsk institutt for by- og regionforskning

Seniorforsker Terje Skjeggedal, Norsk institutt for by- og regionforskning

Seniorkonsulent Jan Martin Ståvi, Asplan Viak

Publisert tirsdag 03.02.2009 kl. 10:44