Kommune-Norge har ikke funnet sin form. Det er uro rundt både kommunene og fylkeskommunene. Debatten domineres av lokal - og fylkespolitikere som forsvarer sine posisjoner. Den politiske behandlingen ser ut til å gi oss den dårligste av alle løsninger.

Tilhengerne av landsdelsregioner, mest fylkespolitikere, har som utgangspunkt at vi må ha et sterkt mellomnivå. Debatten har startet med geografi. Deretter har man ganske overflatisk diskutert hva slags oppgaver som skal løses. Distriktskommisjonen følger dette sporet, men kommisjonen fant ikke store oppgaver til de store regioner. Tidligere hadde vi Oppgavefordelingsutvalget, som startet med oppgavene. De fant ikke grunnlag for landsdelsregioner. Det finnes ingen seriøs utredning som anbefaler såkalte sterke landsdelsregioner. Men KS er aktiv og lokalpolitikerne har nådd fram i de fleste partier.

Tilhengere av kommunesammenslåinger og regionkommuner finner man helst i nasjonal politikk og utgangspunktet er velferdsoppgavene. Velferdstjenestene har vokst ut av de mange små kommuner og man vurderer løsninger. Interkommunalt samarbeid er i vekst, men er ikke en bærekraftig modell over tid. Større kommuner framstår som bedre enn statsovertagelse av velferden. Men lokalpolitikerne har fått med seg sine partier mot «tvangssammenslåing».

Lokalpolitikerne og de fleste partier vil altså ha sterke landsdelsregioner og dagens kommunestruktur. Store regioner med store oppgaver må bety at ansvaret for universiteter, forskning, sykehus og samferdsel flyttes ut av statens portefølje. Det virker lite realistisk. Da står vi igjen med store regioner med oppgaver omlag som dagens fylkeskommuner. Noen små oppgaver kan komme til, men andre kan forsvinne, for videregående skoler blir neppe med over til landsdelsregioner. Dette kan vanskelig kalles desentralisering. Og det stimulerer neppe lokaldemokratiet. På den andre siden vil man beholde småkommunene. Gapet mellom de mange små og landsdelsregionene blir stort.

Kommuneutfordringen. Vi tror at hovedutfordringen ligger på kommunenivå og at det er tre ubalanser som må takles. For det første er det ubalanse mellom store oppgaver og små kommuner. Velferdstjenestene har vokst ut av de små kommunene, de krever kompetanse og organisering som de små ikke kan ordne alene. For det andre er det ubalanse mellom store og små kommuner. Mens halvparten av kommunene har mindre enn 5000 innbyggere, har vi samtidig mange store regionsenterkommuner og bykommuner som er klar for større oppgaver. De mange små hemmer desentralisering av oppgaver og driver fram statlig overstyring. For det tredje er det ubalanse mellom utkant og sentrum. De mange små kommuner i utkanten gir svak organisering overfor de tunge sentra. Små kommuner gir svake distrikter.

Det er tre hovedløsninger på disse ubalanser.

Løsning 1: Store oppgaver, store kommuner. Hvis kommunene skal beholde ansvaret for velferdstjenestene må kommunenes størrelse øke. Dette er regionkommunemodellen. Den forutsetter større kommuner bygd rundt regionsentra eller byer og bør helst ha folketall i størrelsesorden 20-30.000 innbyggere. Fordelen med modellen er at den gir solid grunnlag for fortsatt desentralisert velferdspolitikk. Sterkere enheter kan også motvirke sentralisering i næringsliv og befolkning. Det er to svakheter som må erkjennes: Den skaper større avstand mellom befolkning og politikere i de mange små kommuner, og den skaper større geografisk avstand til kommunesenteret i enkelte distrikter. Desentralisering innen kommunene, til grendelag eller bydelsutvalg, kan kompensere noe.

Løsning 2: Små oppgaver, små kommuner. Hvis man satser på nærhet og små enheter må man ta konsekvensen av det. Det er rimelig at hele befolkningen får oppleve nærheten, ikke bare de få som idag lever i små kommuner. Det må bli en kommuneoppdelingsreform hvor dagens store kommuner splittes opp i små enheter. Frankrike er det ekstreme eksempel, med 36.000 kommuner som har stor nærhet til befolkningen, men lite ansvar. Etter oppdelingen må velferdsoppgavene da løses med ny statlig organisering (som for sykehusene).

Løsning 3: Oppgavedifferensiering. Hvis man beholder forskjellene mellom kommunene må man også ha forskjeller i oppgaver. Oppgavedifferensiering praktiseres allerede ved at enkelte bykommuner har overtatt ansvaret for videregående skoler, og det gjøres forsøk i flere kommuner. Innen barnevern driver store kommuner eget tilbud, mens man på fylkesnivå tar seg av utkanten. Det er aktuelt at større kommuner kan ta større oppgaver innen arbeids- og velferdsforvaltningen, slik at kommunene blir bedre medspillere for den nye arbeidsmarkedsetaten. Desentraliseringen kan videreføres for store kommuner, men staten må selv ta ansvaret for de små.

Hvis vi bryter med den felles generalist-kommunen over hele landet vil forskjellene mellom utkant og sentrum forsterkes. Og lokaldemokratiet får helt forskjellig betydning i bygd og by. I byen vil lokalpolitikere være involvert i hele bredden av velferdstilbudet. I bygda vil lokalpolitikken være begrenset til lokal planlegging. Andre må ta seg av velferdstilbudet. Det er vanskelig å forstå at utkanten skal være tjent med dette.

Fylkeskommuneutfordringen. Fylkeskommunene har beholdt sine politikere og sitt byråkrati og jakter på oppgaver etter statlig overtagelse av sykehusene. Rest-fylkeskommunen er et problem i seg selv. Det er et avgjørende spørsmål hva slags oppgaver som krever et slikt mellomnivå. Slik vi tolker debatten har man ikke funnet nye oppgaver av betydning i forhold til det fylkeskommunene driver med nå. Samferdsel av regional karakter og næringspolitikk vil være de tunge oppgavene, mens videregående skole er et åpent spørsmål. Dernest må det avklares hvordan mellomnivået skal organiseres, gjennom statlige regionale etater eller ved eget politisk nivå. Her er terrenget mer åpent, og flere modeller er mulige.

Styringsmodell for mellomnivået vil avhenge av valg av kommune-løsning. Fortsatt små kommuner tilsier at velferdstilbudet i utkanten må assisteres, idag gjennom fylkesmennene. Satses det på små kommuner blir det viktig å opprettholde dagens regionale statlige nivå som da neppe kan bygges ned eller bygges inn i større landsdelsregioner. Enhetsfylket i Møre og Romsdal med sammenslåing av fylkemannens viktigste oppgaver med fylkeskommunens, er et interessant eksperiment, spesielt med fortsatt små kommuner. Større kommuner åpner for et mellomnivå som et samarbeidsprosjekt mellom regionkommuner, slik fylkeskommunene var det. Folkevalgte landsdelsregioner framstår som en dramatisk løsning ute av balanse med de oppgaver som skal løses og det lokaldemokrati man vil fremme.

Den dårligste løsningen. Et nytt kommune-Norge må være del av en nasjonal løsning. Hvis nasjonale politikere fortsatt ikke tør ta tak i utfordringene vil vi bare oppleve små justeringer. Vi spår noen fylkessammenslåinger og noen kommunesammenslåinger, men uten at det legger grunnlag for ny organisering av velferden eller andre oppgaver. I tilfelle vil vi oppleve mer oppgavedifferensiering som gir sterke bykommuner med store oppgaver og hvor statlige tiltak må sikre velferdstilbudet i utkanten. De «nye» fylkeskommunene vil fjerne seg fra folks hverdag ytterligere. Denne realistiske utvikling ser for oss ut som den dårligste løsningen for lokaldemokratiet, velferdstilbudet og

Utkant-Norge. Det er et tankekors at det er politikere som påberoper seg lokaldemokrati, velferd og distriktshensyn som vil føre oss i denne retningen.